Lea extractos del documento escrito por José Pablo Arellano y publicado en el diario La Segunda.
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A propósito de la muerte del Presidente Patricio Aylwin y del repaso de ese período histórico en que recuperamos la democracia, varias personas me han preguntado por qué creció tanto la economía chilena en esos años.
Con motivo del 40º aniversario de Cieplan, resulta oportuno referirse a este tema (…). Lo hago con el objetivo de obtener algunas lecciones que son relevantes para enfrentar los desafíos actuales y proyectar una visión de largo plazo que promueva el crecimiento, la equidad y el desarrollo sostenible.
La pregunta es muy atendible, porque entre 1990 y 1993, el PIB creció en promedio un 7,7% al año. Esto es más que todos los gobiernos siguientes y que cualquier período presidencial del siglo XX (…).
En el gobierno de Aylwin, la situación internacional no fue particularmente buena. El precio del cobre en dólares de 2015 alcanzó un promedio de 1,81 dólares la libra. Lo cual se compara bastante desfavorablemente con los 2,12 dólares promedio de los últimos 40 años, valor que es muy similar al precio actual (…). La economía mundial creció al 2,6% en promedio, lo cual es bastante inferior al período 19902015, que registra un crecimiento promedio de 3,6% (…).
Cinco claves para el crecimiento, la equidad y el desarrollo sostenible
1. La reconciliación, la construcción de confianzas y la gobernabilidad
El objetivo político principal del gobierno después de 17 años de dictadura era la transición a la democracia, logrando gobernabilidad, reconciliación y restablecer las confianzas (…). Lo primero que buscó el Presidente es que hubiera confianza en que sería «Presidente de todos los chilenos». Así lo hizo ver con fuerza y claridad desde su primer discurso como Presidente.
(…) El Presidente Aylwin lideró este proceso de reconstrucción de confianzas (…). La construcción de confianzas se extendió a los partidos opositores, en la búsqueda de los acuerdos políticos necesarios para lograr la gobernabilidad que se buscaba. Esto, que era un objetivo político central, también resultaba clave desde el punto de vista económico.
La confianza, la búsqueda de acuerdos y la concertación social constituyen elementos básicos para el buen funcionamiento de las instituciones económicas y para un clima propicio a la inversión y al crecimiento equitativo.
(…) El momento presente está dominado por la pérdida de confianza en dirigentes e instituciones. Sin duda, estamos muy lejos del clima de desconfianzas y temores prevalecientes al retorno a la democracia. Pero las desconfianzas actuales representan una debilidad que es indispensable superar. Las confianzas se recuperarán en la medida en que se reparen los vacíos y déficits que dieron lugar a la pérdida de confianza en las instituciones. Se superan si la política de la descalificación y la mirada de corto plazo dan lugar a una política de Estado que se caracterice porque los actores tienen una disposición a pagar costos si ello contribuye a construir una visión compartida y a buscar acuerdos que logren soluciones duraderas (…).
2. La responsabilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica
Este fue un énfasis del gobierno desde el período de la campaña electoral. Las necesidades sociales eran muchas, pero se insistió (…) que se abordarían sin arriesgar la sostenibilidad fiscal. Por ello, se aprobó una reforma tributaria al inicio del gobierno y con los recursos adicionales se financió el aumento del gasto social. Por la misma razón, se mantuvo un fondo de estabilización de los ingresos del cobre para suavizar el efecto de las fluctuaciones de su precio. Asimismo, se sostuvo el gradualismo en el logro de los objetivos de política y se insistió en establecer expectativas realistas respecto de lo que era posible alcanzar.
El superávit fiscal efectivo en el período llegó en promedio al 1,9% del PIB. La deuda neta del gobierno se redujo desde el 36,8% del PIB en 1990 al 21,6% a fines de 1993. Gracias a esta política macroeconómica, la inflación que en 12 meses superaba el 20% en los primeros meses de 1990 (…), se redujo al 13,3% en el primer trimestre de 1994.
Sin duda, contribuyó en este logro el compromiso de la política monetaria para reducir gradualmente la inflación, en manos de un Banco Central (…).
Una preocupación especial fue promover un tipo de cambio alto que incentivara las exportaciones, para lo cual tanto la política cambiaria como la fiscal fueron decisivas. El tipo de cambio real en esos años fue 9% superior al promedio del período 19862015, contribuyendo al desarrollo exportador ya mencionado. Se realizó una política cambiaria activa, que incluyó, entre otras iniciativas, un encaje para desalentar las entradas de capital de corto plazo. Esta medida —que en esa época tenía fuertes detractores— ha recibido el reconocimiento, incluso, de las autoridades del FMI, institución que en otra época se oponía a estas medidas heterodoxas.
Esta política cambiaria favoreció el crecimiento y la diversificación de las exportaciones.
(…) En la actual coyuntura es importante renovar el compromiso con la estabilidad macroeconómica, la responsabilidad fiscal y un tipo de cambio que estimule el crecimiento y la diversificación exportadora (…).
En los próximos años, el panorama fiscal chileno será mucho más estrecho de lo que fue en el largo superciclo de precios del cobre que se inició a mediados de los años 2000. El propio superciclo y las exageradas expectativas que han alimentado tanto este gobierno como el anterior hacen más difícil, pero no menos indispensable, restablecer la solidez fiscal.
Hemos perdido parte de la fortaleza fiscal necesaria para una próxima crisis internacional y es muy importante recuperarla. Un tipo de cambio más alto resulta también muy necesario para profundizar la diversificación exportadora, y para ello se requiere de mayor ahorro interno público y privado.
Una economía pequeña abierta al mundo como la nuestra (…) requiere de una «macroeconomía prudencial», que le permita contar con seguros para sortear con bajos costos la inestabilidad internacional y para hacer políticas contracíclicas.
En efecto, lo primero que requerimos de la política fiscal y macroeconómica es que no caiga en la tentación populista, convirtiéndose así en parte del problema que tarde o temprano se traduce en crisis macroeconómicas. Pero no basta con evitar las tentaciones populistas y/o voluntaristas (…), debemos aspirar a un paso adicional: la política «prudencial». Así, la política fiscal ya no solo deja de ser parte del problema, sino que es parte de la solución, contribuyendo a un tipo de cambio alto y a una posición financiera del Estado muy sólida que sirva como seguro frente a la inestabilidad internacional.
3. Profundizar la integración a la economía internacional
En el gobierno del Presidente Aylwin se redujeron los aranceles y se dio inicio a un importante proceso de acuerdos bilaterales de comercio.
(…) Actualmente, necesitamos dar nuevos pasos en nuestra integración a la economía internacional, para favorecer el crecimiento (…).
Hay acuerdos bilaterales que pueden renovarse para ampliar oportunidades, buscando, entre otros objetivos, facilitar la exportación de servicios. Es necesario avanzar en todos los aspectos logísticos, de conectividad y regulatorios, que puedan facilitar el comercio. Existe una agenda amplia de temas que es necesario abordar para modernizar estos procesos, ya que hoy encarecen y/o entraban el comercio.
Tenemos que prestar atención a facilitar la inversión en el extranjero de las empresas chilenas (…), lo cual será fuente de crecimiento de las empresas y de oportunidades para las exportaciones desde Chile. El proceso de globalización, incluyendo sus nuevas cadenas globales de valor, obliga a las empresas, si quieren crecer y ganar competitividad, a tener filiales y a realizar inversiones en distintos países, especialmente en el caso de empresas basadas en países pequeños como el nuestro.
El crecimiento de oportunidades de más y mejores empleos en los próximos años pasa por una profundización de nuestra inserción internacional.
4. La equidad junto al crecimiento
Una mejor distribución de los frutos del crecimiento fue un objetivo central de la estrategia de crecimiento con equidad que impulsó el gobierno del Presidente Aylwin. Mucho se ha avanzado desde 1990 en términos de reducción de la pobreza y mejora de las condiciones de vida de la población de menores ingresos. Por eso mismo, hay nuevos desafíos. Me parece importante destacar tres aspectos.
En primer lugar, la equidad se alcanza con oportunidades de empleo y con aumentos de productividad, los que se traducen en mayores ingresos como resultado del crecimiento. Si hay estancamiento o, peor aún, si hay recesión, difícilmente mejorarán las oportunidades de trabajo.
(…) Un crecimiento insuficiente limitará la creación de los empleos de calidad a los que aspiran quienes han accedido a la educación superior, frustrando así las expectativas de movilidad social (…).
En segundo lugar, para contar con los recursos que contribuyan a una mayor equidad, el presupuesto del Estado tiene que priorizar el gasto social. Para ello, no se debe distraer recursos en las iniciativas que pueden financiar los privados. Un claro ejemplo son las concesiones de infraestructura, que se iniciaron precisamente en el gobierno del Presidente Aylwin (…).
A las necesidades sociales actuales hay que agregar la fuerte demanda de recursos en pensiones y salud que experimentaremos en los próximos años, debido al sostenido aumento de la esperanza de vida y al número creciente de adultos mayores. Por ello, no resulta efectivo, para lograr una mayor equidad, la universalización de beneficios financiados por el Estado. Un ejemplo de esto ha sido el debate por la gratuidad universal en educación superior, que propuso inicialmente este gobierno y que finalmente ha resultado incompatible con la disponibilidad de recursos fiscales.
(…) La mayor estrechez del presupuesto fiscal para los próximos años obligará a priorizar con mucho mayor cuidado la asignación de recursos.
En tercer lugar, desde el punto de vista de la equidad, hay una creciente necesidad de ciertos bienes públicos que afectan directamente la calidad de vida de la población y que requieren de una nueva prioridad. Se trata de la seguridad ciudadana, la infraestructura y el transporte urbano, además de los parques y espacios de uso común en las ciudades, todo lo cual es cada vez más determinante en la calidad de vida (…).
5. La calidad de las políticas públicas
Sin duda, una característica distintiva del gobierno del Presidente Aylwin fue la manera de hacer políticas públicas. Acuerdos amplios para lograr políticas sostenibles en el largo plazo y profesionalismo en el diseño y la elaboración de las políticas públicas fueron característicos de ese gobierno.
El gobierno de Aylwin fue refundacional en la forma de hacer política. No solo se trató del cambio profundo en las formas de gobierno: transitando de dictadura a democracia. Además de una democracia que favorece los acuerdos por sobre la polarización. Que favorece el «cambio con continuidad», en vez de la refundación y el desconocimiento de los avances previos.
Hay implícita en ese enfoque una dosis importante de humildad respecto de lo que el Estado y los gobiernos pueden lograr, y un especial cuidado por sus efectos en la gobernabilidad, junto a un esfuerzo por la inclusión y por políticas de carácter nacional. En la formulación de las políticas, y reconociendo que existen distintas formas de abordar los problemas, en primer lugar se requiere un buen diagnóstico, que sea lo más compartido posible.
A partir del buen diagnóstico, deben analizarse distintas soluciones, estando conscientes de que atentan contra las buenas soluciones las respuestas pasionales, la improvisación y las soluciones simplistas que no toman en cuenta que a los cambios legales o regulatorios les siguen cambios de conductas que tienen diversos efectos —algunos directos y otros secundarios— que definen el resultado final (…).
El desarrollo económico y social sostenido es el gran desafío del país en las próximas décadas, tal como en el gobierno de Aylwin lo era la transición a la democracia. El logro de ese objetivo puede frustrarse. Son pocos los países en el mundo que lo han logrado en las últimas décadas. Ningún país de América Latina lo ha conseguido, a pesar de la posición de privilegio de varios países a fines del siglo XIX. Chile está entre los que más se han acercado en los últimos años al logro de ese objetivo. Es una enorme oportunidad y responsabilidad para la actual clase dirigente que este objetivo no se frustre. El gobierno de Aylwin, con sus logros políticos y económicos, ofrece valiosas pistas que vale la pena tener muy presentes.
Fuente: La Segunda