José Pablo Arellano para El Mercurio: “Las crecientes dificultades para construir acuerdos obedecen al sistema electoral y a la fragmentacióny debilitamiento de los partidos, más que al régimen presidencial”

Fuente: Economía y Negocios El Mercurio
Periodista: Lina Castañeda

Entre 1990-1996 en el primer gobierno tras el retorno a la democracia, durante su desempeño como director de Presupuestos, el economista José Pablo Arellano pudo constatar la importancia de las reglas constitucionales para obtener un buen resultado fiscal. En ese periodo, los parlamentarios de oposición querían quitarle las atribuciones al Poder Ejecutivo en la administración del Presupuesto, lo cual le llevó a buscar el apoyo de expertos constitucionalistas para asesorarse en el tema y defender el rol del Ejecutivo. De ahí que se abocara luego a estudiar la historia de estas normas elaborando diversos documentos y luego asesorando a otros países.

Hoy día, en pleno debate del tema discal, exceso de gasto y endeudamiento y ad por-tas del proceso constituyente, el investigador senor de Cieplan amplía sus estudios con la experiencia internacional y presenta un nuevo documento: “Claves Constitucionales para la sostenibilidad fiscal/requisito para el desarrollo”. (ver nota secundaria).

¿Cuál es su mayor preocupación en torno al proceso constitucional?

“La mayor preocupación es que se imponga un ambiente de polarización, descalificación y enfrentamiento que no permita establecer un clima propicio para la búsqueda de acuerdos necesarios para lograr un marco constitucional que le dé gobernabilidad al país”.

¿Ve oportunidades?

“La gran oportunidad es que , en medio de naturales diferencias de los constituyentes, prevalezca un clima propicio para construir acuerdos. Confío en que se logrará un marco constitucional que favorezca la gobernabilidad. Se trata de reglas políticas que incentiven y faciliten la búsqueda de acuerdos y con ello la gobernabilidad. Así, el proceso sería una oportunidad para dar legitimidad y mejorar la confianza en nuestras instituciones; en nuestra historia y en la de otros países. Cuando ello ocurre, se logra progresar”.

La imposibilidad de sellar acuerdos entre el Gobierno y el Congreso es un tema que ha complicado los avances del país. ¿Cree necesario cambiar el régimen presidencial o el sistema electoral?

“Me parece que las crecientes dificultades de los últimos años para construir acuerdos obedecen al sistema electoral y a la fragmentación y debilitamiento de los partidos, más que al régimen presidencial. Desde la vuelta de la democracia, hubo capacidad de construir acuerdos. Los gobiernos, a pesar de no tener mayoría en el Congreso, le dieron gobernabilidad al país. Fueron bien evaluados por la ciudadanía y fueron reelectos”.
“Con el actual fraccionamiento y debilitamiento de los partidos, ningún régimen” de Gobierno puede uncionar bien. El régimen presidencial puede ser mejorado, pero estimo que es la mejor base para nuestro régumen político”.

Mariana Aylwin y René Cortázar han mostrado interés de incorporarse como constituyentes. ¿A usted le gustaría?

“Me parece que ambos serían un gran aporte, ojalá se postulen e integren a la convención”

¿Cuáles son los principios más importantes de resguardar en el plano económico y en qué se podría hacer cambios?

“En los temas relacionados con la estabilidad macroeconómica que analizo en el documento me parecen claves los relativos a la solvencia fiscal para lo cual – aparte de la iniciativa presidencial – tenemos que cuidar el carácter unitario de nuestras finanzas públicas, de modo que los necesarios avaces en descentralización, no debiliten este caracter unitario. La autonomía del Banco Central también ha cumplido un rol muy importante en los logros de las últimas décadas y hay que preservarla”.
“Al mismo tiempo, el proceso constituyente debiera ser una oportunidad para facilitar la modernización del Estado. Desde mi punto de vista, el desarrollo del país necesita un buen Estado: honesto y efectivo en dar respuestas a muchas necesidades de las personas, partiendo por su seguridad y otros bienes públicos indispensables. Eso requiere un Estado moderno y la Constitución puede crear condiciones para ello. Tenemos demasiadas rigideces y burocracia que dificultan innovar y dar respuestas más rápidas y efectivas por parte de los servicios públicos. Una mayor felxibilidad y autonomía para las entidades públicas – si es que están dotadas de un adecuado gobierno corporativo -, ayudaría a modernizar el Estado”.

¿Cuál es la política fiscal más eficiente para responder a los dos shocks sucesivos: crisis social y pandemia?

“En la situación actual y en la que se proyecta para el próximo año, se necesita una política fiscal expansiva. Esta año lo ha sido y el siguiente debe continuar para apoyar la recuperación de los puestos de trabajo que se han perdido. La recuperación del empleo para mí es la primera prioridad, hay 1 millón 300 mil personas que han perdido su ocupación y no la han recuperado y, de los ocupados, hay 290 mil que no pueden ir a trabajar y sufren caídas de ingresos. La política de gastos y tributaria tiene que priorizar esta situación tan pronto como las condiciones sanitarias lo permitan”.

Dado el bajo nivel de endeudamiento y buena calificación del riesgo que tiene el país a nivel comparado ¿Es una opción tenes una política fiscal expansiva usando más deuda y fondos soberanos?

“Precisamente es gracias a que tenemos un bajo endeudamiento y al buen manejo fiscal de las últimas décadas que el país puede tener esta política expansiva. Se hicieron ahorros y se disminuyó la deuda del Gobierno en relación al PIB. Eso ha permitido que el Estado salga en apoyo de las necesidades que surgieron con la pandemia, de una forma que no habría sido posible en una situación de alto endeudamiento. Actualmente podemos endeudarnos para financiar programas de apoyo al empleo y aumentar la inversión pública.”
“Un aspecto de nuestra capacidad de endeudamiento que es muy valioso, es que podemos endeudarnos en nuestra propia moneda extranjera y en la actualidad, el 80% es en pesos o en UF, lo que nos da un autonomía que tienen pocos países en desarrollo”.

Pero el gatos de intereses de este año será de US$2.500 millones, el doble de hace sesis años y con los retiros subirá el gasto en pensiones y se afectan programas sociales…

“Es cierto que con esta mayor deuda han aumentado fuertemente os intereses, venía ocurriendo en los últimos cinco años y ahora se acentúa, pero es invenitable en la actual coyuntura. Y al contrario de lo que habíamos logrado en 20 años previos, restará fondos que podrían ir a programas sociales. Lo que sí podemos hacer, es evitar que esto aumente la percepción de riesgo-país porque eso elevaría más los intereses. Para ello, debemos dar muestras claras de un compromiso con la sostenibilidad fiscal y con un programa para reducir los déficits después que la economía se recupere. Eso se expresa, entre otras cosas, en el compromiso con las reglas constitucionales que crean condiciones para que ese objetivo se pueda cumplir”.

¿Solo el crecimiento económico es clave para aumentar los recursos fisclaes y no el tema tributario?

“El crecimiento será la principal fuente de mayores ingresos. Pero estumo inevitable que en los próximos años se revise la situación tributaria. En todo caso, este no es el momento ya que el foco debe ser la recuperación de la actividad económica. En una discusión de temas tributarios, lo primero es el combate a la evasión y revisar la justificación de las exenciones de impuestos”.


“Solo el Presidente de la República, que es elegido por votación nacional es quien tiene el mandato más claro para velar por el bien público”

En este nuevo documento – titulado “Claves Constitucionales para la sostenibilidad fiscal/requisitos para el desarrollo”-, Arellano revisa la experiencia chilena y los cambios que ha experimentado el país en la estabilidad económica y que se vinculan a la política fiscal, los que a su vez se asocian al marco constitucional y el proceso legislativo que lo regula. Del conjunto de normas constitucionales que considera necesarias para una buena política fiscal y para la estabilidad macroeconómica, destaca la importancia de la iniciativa exclusiva del Ejecutivo y de limitar que afecten el resultado fical, en términos de ingesos, gastos, endeudamiento, seguridad social, entre otros.
El logro de una determinada meta fiscal produce un “bien público”, dice el texto y luego indica que “solo el Presidente de la República, que es elegido por votación nacional, es quien tiene el mandato más claro para velar por el bien público”.
Durante la mayor parte del siglo XX -plantea Arellano- el país no tuvo estas normas y la consecuencia era una gran inestabilidad económica con crisis frecuentes que generaban desempleo y déficit fiscales y endeudamiento que originaban alta inflación. Chile, estuvo entre los países que registraban más años de caida en su PIB. Después de la gran crisis de 1982 esto cambió y ha estado entre los países más estables, entre los mejores para resistir crisis internacionales. Entre 1943-1993 la inflación anual superó el 20% y la última vez que tuvo una inflación de dos dígitos fue en 1993.

¿Cuál es la justificación histórica de mantener la iniciativa exclusiva, si esa norma constitucional no se respetó en la tramitación de los retiros de ahorro previsional?

“La mejor justificación histórica la dan los parlamentarios que aprobaron sucesivas reformas a la Constitución en 1943 y en 1970 para darle la iniciativa exclusiva al Presidentes. La mayoría apoyó limitar sus propias atribuciones al llegar al convencimiento de que estas no eran convenientes para el interés del país, porque era imposible controlar el déficits fiscal y armonizar la gestión del aparato público”.
“El sistema de pensiones era una de las áreas donde se crearon más problemas y distorsiones con la iniciativa parlamentaria. Un parlamentario podía proponer mejorar en las persiones o menores requisitos para pensionarse a los afiliados de una caja de previsión y para el resto de los parlamentarios era difícil oponerse. Así se crearon inequidades y el sistema terminó muy desfinanciado. Con la reforma del Presidente Frei Montalva, desde 1970 las materias de seguridad social no pueden iniciarse a propuesta de los parlamentarios y son de iniciativa presiencial. Estas normas no son un invento de la Constitución de 1980, fueron una difícil construcción a lo largo de décadas”.

¿Qué le parece el apoyo transversal a los dos retiros de fondos previsionales?

“Es una mala decisión que se lamentará en los próximos años cuando las pensiones terminen siendo aún más bajas. Es una medida popular y por eso recibió un amplio apoyo político. Las personas, en su enorme mayoría, no quienes que los obliguen a ahorrar ni que se les impida usar sus ahorros cuando lo estimen conveniente, o cuando están muy necesitados, como muchos de los que han hecho retiros.
En cualquier circunstancia y en distintos países, si se les da la oportunidad, las personas retiraran sus ahorros obligatorios. En nuestro país pasó en 1987 cuando se dieron facilidades para pensionarse antes de la edad legal, aun a costa de pensiones más bajas. En los años siguientes, 220 mil personas con una edad promedio de 55,6 años los hombres y 53 las mujeres, se pensionaron con pensiones muy bajas y la nomra se pudo cambiar recién en 2004″.

¿En qué medida limitar la iniciativa parlamentaria le resta posibilidad de incidir en las políticas públicas?

“Que los parlamentarios no tengan iniciativa no quiere decir que no tengan influencia. La tienen y mucha. Más aun cuando son oposición y especialmente cuando el Gobierno no tiene mayoría. Esta ha sido la realidad desde la recuperación de la democracia en 1990. Influyen bajo ciertas reglas que preservan mejor el interés general”.
“De lo que se trata es de contar con reglas que conduzcan a buenas políticas públicas y a resultados sostenibles en el largo plazo. Déjeme dar un ejemplo: si un parlamentario promueve un beneficio para todos los funcionarios públicos de su región o un incentivo tributario a las empresas que inviertan en su región, seguramente tienen buenas razones y será aprobado en el Congreso y no tendrá efecto a nivel nacional. El problema es su muchos hacen lo mismo para sus regiones, eso tiene otras consecuencias. Por eso se exige que estas materias tengan el patrocinio del Ejecutivo. El único elegido a nivel nacional y, por tanto, el principal responsable del conjunto, es el Presidente. Para patrocinar ese beneficio, él tendrá que evaluar si podrá negárselo al resto o si podrá generalizarlo, con todas las consecuencias”.

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