Esta es otra materia que se encuentra en el núcleo de la parte orgánica de la Constitución: los órganos autónomos. Como señala Manuel Núñez en su exposición, la autonomía puede significar distintas cosas. Él ordena estos posibles significados en dos partes. La primera tiene que ver con el carácter del momento político-jurídico en que nos encontramos, y se pregunta por la autono-mía del propio proceso constituyente que se inició tras el plebiscito del domingo 25/10/2020. La segunda parte tiene que ver con las autonomías en la Constitución, materia que el profesor Núñez subdivide en tres: autonomía como forma de libertad colectiva, autonomía como forma de organización política y autonomía como una técnica para procesar conflictos que pueden ame-nazar la cohesión de la comunidad política, especialmente los conflictos de carácter territorial.
En relación con la primera parte, Manuel Núñez se pregunta si este proceso constituyente es la expresión de una sola voluntad política o, en cambio, podría ser uno que permita el reconoci-miento de otras voluntades autónomas. Este último sería el caso de que en medio de este proceso se vayan generando acuerdos con naciones o pueblos a los que se le reconoce una cierta dimen-sión política. Esto, agrega, sería algo inédito en nuestra historia constitucional y, también, debería ser una pregunta ineludible, pues este proceso constituyente podría ser una oportunidad para encaminarse al reconocimiento de los pueblos indígenas que demandan una cierta autonomía.
En relación con la segunda parte, el profesor Núñez señala que ella se relaciona con las tres prin-cipales funciones que debe cumplir una Constitución: la regulación de las libertades, la organiza-ción básica del Estado y sus poderes, y la generación de una regla que mantenga cohesionada a la comunidad política. Respecto de la primera función, y a la luz de la experiencia constitucional chilena, él distingue entre ciertas autonomías colectivas como, por ejemplo, las universidades. También se refiere a determinadas poblaciones protegidas dentro del Estado como, por ejemplo, los pueblos indígenas y, por último, a la participación de órganos de la así llamada “sociedad civil” al interior de la Administración del Estado.
Sobre la segunda función, esto es, la regulación básica del Estado, Manuel Núñez traza una dis-tinción entre las autonomías creadas directamente por la Constitución y autonomías creadas por la ley, que no están expresamente reconocidas por la Constitución, pero que pueden entenderse
autorizadas por ellas. Entre las primeras, vuelve a distinguir, esta vez entre autonomías reales y aparentes. Siendo la autonomía un concepto relacional (se es autónomo respecto de algo o de alguien), las reales implican autonomía frente al Gobierno y, en parte, frente al legislador. Las aparentes están protegidas de cara al Gobierno, pero no frente al legislador. Este último es el caso, por ejemplo, del Banco Central.
Asimismo, el profesor Núñez advierte sobre el potencial fragmentador que estas autonomías tienen respecto de algunos estándares como, por ejemplo, en materias de transparencia, probidad o compras públicas. Una lección aquí es evitar que dichas autonomías se constituyan como islas en materias im-portantes para el Estado de Derecho y la batalla contra la corrupción. También advierte sobre la im-portancia de preguntarse por la razón que justifica el reconocimiento de las autonomías en la propia Constitución. De alguna manera, sugiere, la carga de la argumentación recae sobre los hombros de quien la propone. Debería ser un privilegio de pocos y no de muchos, señala. Para complementar esto, él sugiere algunos criterios y técnicas de control para los órganos a los que se decida darles autonomía constitucional. Uno de ellos es la posibilidad de presupuestos plurianuales.
Finalmente, y en relación con la función constitucional de cohesión política, Manuel Núñez re-toma la primera pregunta de su presentación: ¿Este proceso constituyente implicará la manifes-tación de una sola voluntad autónoma o servirá de espacio para el encuentro para más de una? Él se inclina por la segunda alternativa, pues, argumenta, es hora de encarar en forma el conflicto etno-político entre el Estado y los pueblos indígenas, un conflicto, como otros varios posibles, de carácter territorial
José Francisco García, por su parte, enfoca su comentario en dos puntos de la presentación. Uno es el déficit en la conceptualización de autonomías constitucionales. El otro se refiere al desafío que plantean estas autonomías para el proceso constituyente.
En relación con el primero, el profesor García alude a la práctica institucional que, sobre las au-tonomías, se ha venido desarrollando por órganos como el Tribunal Constitucional, la Corte Su-prema y el propio legislador. A su juicio, el mencionado déficit conceptual ha venido siendo, en alguna medida, subsanado “dinámicamente” por esta práctica. En este sentido, agrega que esto debería ser tenido en cuenta por la Convención Constitucional, pues da cuenta de lo que es una Constitución: “una actividad y no un punto final, es más bien un punto de partida”.
Acto seguido, José Francisco García se pregunta por la justificación que se puede dar para las autonomías constitucionales. Refiriéndose a la experiencia chilena y comparada, él observa un denominador común: el intento por garantizar espacios de autonomía funcional y técnica frente a la política, en materias especialmente sensibles para la democracia. Y vincula esto con el régimen
político: en América Latina las autonomías constitucionales se habrían establecido para neutrali-zar o reducir los desbordes de regímenes presidenciales especialmente intensos. Así las cosas, una modificación del régimen presidencial chileno, advierte, debería hacer repensar la regulación de las autonomías constitucionales.
Por último, el profesor García hace referencia a un cierto consenso que existiría en el sentido de desconstitucionalizar algunas autonomías. Y también subraya el carácter robusto de algunas de las autonomías legales que tenemos, lo que muestra un camino promisorio para la deliberación constituyente, deliberación que también debería evitar el peligro de fragmentación del sistema jurídico que arriesga una regulación demasiado diferenciada de los órganos autónomos.
Finalmente, Paulina Veloso parte por comentar la autonomía del propio proceso constituyente en que ya nos encontramos. Ella, afirma, no es irrestricta, pues está limitada por los tratados de derechos humanos que el Estado de Chile ha suscrito. Agrega que la noción de democracia también plantea un límite a dicha autonomía y, para entender esto, recomienda mirar las experiencias que algunas demo-cracias especialmente sólidas han tenido a la hora de cambiar sus constituciones
Sobre la segunda parte de la presentación del profesor Núñez, Paulina Veloso señala el relativo desorden que la regulación de los órganos autónomos exhibe en nuestro Derecho. Asimismo, apunta el hecho de que las autonomías constitucionales son, en una medida importante, contra-mayoritarias, por lo que en la misma medida ponen en cuestión la soberanía popular en demo-cracia. Si se exagera con las autonomías, advierte, la democracia devendrá una forma de tecno-cracia, por lo que estos órganos —y en esto el panel de este seminario parece estar conteste— deben estar muy especialmente justificados.
Esa justificación excepcional sugiere pensar bien los criterios a la luz de los cuales un organismo pueda resultar dotado de autonomía constitucional. Señala algunos como, por ejemplo, el hecho de que un órgano controle al Gobierno, como típicamente es el caso de la Contraloría General de la República.
Como complemento de esta excepcionalidad de la autonomía constitucional, Paulina Veloso se muestra más favorable a la posibilidad de órganos con autonomía legislativa (y no constitucional), autonomía que puede tratar de asegurarse por medio de designaciones plurales, que enfaticen la competencia profesional y por plazos más largos que los del ciclo político. Y siempre bajo están-dares de transparencia y de responsabilidad.
Lucas Sierra e Ignacio Walker
Coordinadores del proyecto conjunto CEP y CIEPLAN para la deliberación constituyente.