La Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN), con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el patrocinio de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), llevó adelante un proyecto de investigación para analizar la economía política de las reformas tributarias en América Latina y obtener lecciones que permitan avanzar hacia nuevos acuerdos fiscales en la región.
El análisis de los arreglos que existen hoy en la región es claro: a pesar de la realidad heterogénea regional en materia de recaudación y administración fiscal, así como en niveles de desarrollo económico y eficiencia estatal, lo cierto es que ningún país posee un nivel adecuado de recaudación ni de distribución de la carga tributaria. Si bien ha habido en los últimos 30 años un aumento significativo en los ingresos tributarios como porcentaje del PIB en América Latina, estos ingresos siguen siendo sustancialmente menores que los de los países de la OECD, a la vez que son mucho más dependientes de los impuestos indirectos. A ello se suma que la recaudación efectiva es considerablemente menor que la recaudación potencial, producto de las altas tasas de evasión y elusión. Esta situación se atenúa solo parcialmente por el efecto de los ingresos no tributarios provenientes de la explotación de recursos naturales con que cuentan muchos países de la región.
Si existe conciencia respecto de estos déficits, ¿por qué los países no hacen las reformas necesarias? Para contestar esta pregunta, CIEPLAN encargó cinco estudios de caso sobre la experiencia de Brasil, Chile, Colombia, Guatemala y Paraguay. Estos trabajos fueron realizados por connotados especialistas en políticas públicas, y enriquecidos con la discusión efectuada en talleres de expertos en cada país.
Los cinco estudios de caso abordaron realidades de países muy diferentes, con distintos estadios de desarrollo y diferentes contextos políticos. Se analizó, por ejemplo, desde el caso de Brasil, donde los ingresos por impuestos representan más de un 30% del PIB; hasta el caso de Guatemala, donde esta cifra no alcanza el 15% del PIB.
¿Es sólo el nivel de desarrollo lo que explica la diferencia en niveles de carga tributaria? Ciertamente no. Como demuestra el estudio sobre Chile –país que posee uno de los niveles de desarrollo más altos de la región– los ingresos tributarios representan menos del 20% del PIB. La respuesta tampoco es la ausencia de propuestas. Como muestra la experiencia de Paraguay, Guatemala o Colombia, han existido propuestas ambiciosas y de sólido sustento, las que no han llegado a puerto efectivo.
Lo que los estudios de caso indican, más bien, es que el elemento decisivo a la hora de aprobar e implementar un intento de reforma es la economía política que gira en torno a la propuesta, o como se distingue en el libro, en lo que se denomina la macro economía política y la micro economía política.
Una reforma tributaria de magnitud, que alcance el carácter de acuerdo fiscal y no de simple ajuste, es un proceso público altamente complejo, donde concurren múltiples variables y actores, el que debe planificarse considerando todos sus aspectos macro –características institucionales estructurales, tendencias persistentes y relaciones de poder de mediano plazo— y abordando todos sus detalles micro –estrategias y tácticas negociadoras, aspectos comunicacionales, opinión pública y técnica legislativa. Este proceso requiere planificarse en toda su extensión, desde el diseño mismo de la reforma hasta la implementación efectiva de las nuevas disposiciones, pasando por la aprobación parlamentaria, la disputa comunicacional y la adecuación administrativa de los organismos recaudadores que ella requiera.
En definitiva, se trata de asumir el proceso de construcción de un acuerdo fiscal como una gran empresa política, y no como un asunto simplemente técnico. Asumirlo así es vital a la hora de dotar de legitimidad a las nuevas normas que emanen del acuerdo, lo que a la vez es fundamental para propiciar su efectivo cumplimiento.
Fuente: CIEPLAN