Arellano: «Hay que ajustar las expectativas, retomar la disciplina fiscal y restablecer el énfasis en el crecimiento»

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Lea la entrevista a José Pablo Arellano publicada en La Tercera.

Haz clic para acceder a la nueva investigación de José Pablo Arellano

El año 2013 terminó el superciclo del cobre, señala José Pablo Arellano, en un estudio que busca que las autoridades tomen conciencia de que el boom vivido por el alto precio del metal rojo ha dado paso a un escenario de mayor estrechez. 

José Pablo Arellano le gusta intervenir públicamente a través de sus estudios sobre distintos temas relacionados con políticas públicas. Dejó atrás el torbellino de entrevistas cuando abandonó la Dirección de Presupuestos, la titularidad del Ministerio de Educación durante el gobierno del ex Presidente Eduardo Frei y la presidencia ejecutiva de Codelco que ejerció entre los años 2006 y 2010.

Hoy está sumergido como investigador en Cieplan y también trabaja activamente apoyando con minutas a los parlamentarios de su partido, la Democracia Cristiana (DC).

Su último paper -que aquí anticipamos- parte con una gran pregunta: “¿Qué hacemos ahora que terminó el superciclo del cobre?”, sigue con un análisis detallado de cómo entre los años 2005 y 2013 el Estado logró ingresos récord, continúa con una crítica al exceso de optimismo y termina con varias propuestas que permitan, por un lado, retomar la disciplina fiscal y, por otro, que el país recupere la senda del crecimiento económico.

Su objetivo, explica, es sembrar y tratar de calar hondo con el siguiente mensaje: “Las proyecciones fiscales son preocupantes. Incluso, en escenarios de recuperación del crecimiento de la demanda agregada, y con una recuperación en el precio del cobre, se mantienen altos déficit en el presupuesto”.

Un ejemplo, añade, que grafica la magnitud que tuvo este superciclo es que “el año pasado, el Estado obtuvo ingresos de la minería del cobre por US$ 4.800 millones, menos de la mitad de los US$ 10.400 millones recibidos en promedio entre el 2005 y el 2013, medido en moneda actual. Es más, se obtuvieron menos dólares que el año de la gran crisis financiera internacional, el 2009, en que se recibieron US$ 5.000 millones”.

Otra forma de medir, señala, lo que representa el fin del superciclo es compararlo con lo que se quería obtener con la reforma tributaria. “Con esta reforma se pretendía recaudar US$ 8.500 millones una vez que ésta llegara a su estado de régimen en 2018. Pero la caída de los ingresos fiscales entre los años del superciclo y la realidad actual es comparable a toda la recaudación esperada con la reforma tributaria”.

Y si esto se proyecta, la situación sigue en picada. Esto, porque Arellano indica que basta con ver los números presentados dentro del marco de la discusión presupuestaria: “Este año 2015 se proyecta recibir unos US$ 3.100 millones. Para el próximo año se han presupuestado unos US$ 2.100 millones. De ellos, la contribución de Codelco el 2016 sería apenas de US$ 1.000 millones, lo que es menos de la décima parte de los excedentes que aportó Codelco en el 2006”.

¿Cree que las autoridades están actuando con la conciencia de que este superciclo terminó?

Hasta hace pocos meses no se daban señales de que estábamos frente a esta nueva realidad. Recién ahora se están dando las primeras señales de que este superciclo no se mantendrá por más tiempo. El menor aumento del gasto en el presupuesto para el 2016 es una señal clara.

¿Qué más tiene que hacer el gobierno para adecuarse a esta nueva realidad?

Hay que ajustar las expectativas, retomar la disciplina fiscal y restablecer el énfasis en el crecimiento. Es muy positivo que la Presidenta Bachelet haya señalado que 2016 será el año de la productividad y el crecimiento, eso es un gran paso. Ahora, eso tenemos que traducirlo en acciones, preguntándose, por ejemplo, cómo los proyectos que plantean reformas a las actuales reglas del juego afectan la productividad. O sea, sería interesante que la recién creada Comisión de Productividad diera una opinión respecto del proyecto de reforma laboral. Que haya un examen al momento de legislar si esto favorecerá la productividad o si la entrabará.

En su estudio, usted habla de volver a la normalidad, ¿a qué precios del cobre habría que empezar a ajustarse?

Entre los años 1975 y 2004, antes del superciclo, el valor del cobre en plata actual fue en promedio US$ 1,66. Fijé el año 2013 como el último del superciclo debido a la caída de las utilidades de las empresas y la consiguiente caída de ingresos del Estado a partir de ese año. Por tanto, fue un ciclo bastante largo, de nueve años, donde se creó este exceso de optimismo y se hace urgente volver a la realidad. Si queremos tomar un período aun más largo, los últimos 100 años el precio promedió US$ 2,11, similar al nivel actual. Por todo esto es que digo que estamos de vuelta a la normalidad.

¿Por qué su llamado a “volver a la normalidad” se hace urgente?

Porque mientras más se posterga es más delicado, ya que seguimos de alguna manera pensando que este superciclo es permanente cuando no lo es. La evidencia muestra que hasta el presupuesto del 2010 la política fiscal fue cautelosa y muy prudente en las estimaciones del precio de largo plazo. En todos esos años el precio de largo plazo estuvo por debajo del precio presupuestado para el año y por debajo del precio efectivo. En los años siguientes, el precio de largo plazo o de referencia fue elevándose hasta superar los US$ 3 para el presupuesto del 2012.

¿Se quebró esta tendencia?

Recién ahora se está iniciando un proceso de reducción en el precio de largo plazo, porque para el año 2016 se ha bajado levemente el precio de referencia a US$ 2,98. La cautela de los primeros años del superci- clo se perdió por la persistencia de los altos precios. Ello hace que ahora resulte bastante más difícil la vuelta a la normalidad, la cual es actualmente indispensable y urgente.

¿Qué pasa si definitivamente no se ajustan los ingresos fiscales a este término del superciclo?

Se traduce en un déficit muy grande en el presupuesto, como tuvimos el año pasado, como el que tendremos este año y como el que tendremos el próximo. Entonces, se sigue pensando que todavía se puede comprometer para el futuro o demandar del Estado cosas que no son posibles. Por eso es urgente tomar conciencia de esta nueva realidad. Se terminó el superciclo de precios del cobre, y hace tiempo. Estamos tarde, todo el gobierno anterior, la campaña presidencial hasta el cambio de gabinete vivimos en el período de exceso de optimismo pensando que el Estado podía comprometer y gastar en un nivel que ya no es posible. Se pecó de exceso de confianza y de optimismo. De todas maneras, el ministro Valdés fijó un alto déficit para el próximo año.

El ministro Valdés ha entregado una señal, ha presentado un cambio claro de que estamos en esta nueva realidad y el presupuesto de 2016 está construido sobre la necesidad de volver a la normalidad, entendiendo que lo excepcional fue este superciclo y tanto el proyecto de Presupuesto como el de reajuste del sector público son una señal clara de que tenemos que ajustarnos a esta nueva realidad.

¿Qué pasa si se calcula el déficit fiscal descontando los ingresos por cobre? ¿Cuál sería la foto hoy?

En el trabajo hago esas estimaciones para ilustrar los cambios que se han registrado. Para este año el déficit del gobierno sin ingresos por el cobre superará el 4,6% del PIB. Ese mismo déficit el año 2014 llegó a 3,5% y para el presupuesto del 2016 el déficit previsto, descontados los ingresos por cobre, llegaría a 4,1% del PIB. Se trata de cifras muy altas, sólo superadas en los años de la crisis internacional 2009-10 debido a la política fuertemente cotracíclica de esos años. De hecho, entre 1990 y 2008 el déficit sin los ingresos del cobre fue de 0,7% en promedio. Vale decir, hasta antes del superciclo éramos capaces de alcanzar casi un equilibrio presupuestario sin los ingresos del cobre. En cambio, actualmente, el déficit sin tales ingresos supera el 4% del PIB.

Otra consecuencia, que usted describe en su estudio, que trajo este superciclo es creer que el país podía tener un crecimiento sostenido de 5%…

Con los precios altos del cobre vino a partir del año 2007 un boom de inversión en minería y esto en la práctica se tradujo en una visión más optimista del crecimiento potencial del PIB, el cual, por este y por otros factores asociados al manejo político interno, este año ha tenido que ser revisado a la baja de manera importante. Se creyó que el crecimiento del PIB de tendencia, usado para el presupuesto 2006, era de 5% y se mantuvo en niveles entre 4,8% y 5,3% hasta en las proyecciones para el presupuesto del 2014. No obstante, y tal como están las cosas en la minería y en otros sectores de la inversión no parece posible crecer más allá del 3,6%, tal como se fijó para la elaboración del presupuesto 2016.

Los gobiernos tanto de la Concertación como el del ex Presidente Sebastián Piñera se han comprometido con el respeto a la regla fiscal, ¿esto ha ayudado a que hoy el Estado no está aún más al debe?[/b]

Dada la forma en que se ha ido aplicando la regla de balance estructural en los últimos años, los ingresos extraordinarios que se ahorraron durante los años de bonanza ya se gastaron. A fines del 2005 el gobierno tenía deudas que superaban los activos del Tesoro en US$ 5.700 millones. En los tres años siguientes hubo reducción de deudas y, sobre todo, una fuerte acumulación de activos financieros, parte de los cuales se usaron el 2009 para contrarrestar la caída de ingresos por la crisis internacional. Aun así, a fines del 2009 los activos del Tesoro superaban las deudas en más de US$ 5.000 millones, lo que revela que en esos cuatro años del gobierno anterior de Bachelet, aun después del uso de ahorros por la crisis, se ahorraron cerca de US$ 10.700 millones.

Situación que ya no se mantiene…Claro, la situación ha sido distinta en los cuatro últimos años, ya que producto de los déficit presupuestarios, el 2014 terminó con deudas mayores a los activos en más de US$ 5.000 millones, esto es peor que antes del inicio de la bonanza. Para fines del 2015 se proyecta que las deudas superarán los activos financieros en más de US$ 16.000 millones. Lo que es peor es que de acuerdo a las proyecciones oficiales, la deuda neta del gobierno crecerá a raíz de los déficit del presupuesto hasta llegar al 17% del PIB en 2019. Eso significaría retroceder a los niveles de deuda que teníamos en 1994. Todo esto, si bien está en las proyecciones oficiales, aún no está en la apreciación de la elite política y social, ni en la percepción ciudadana.

Frente a esta nueva realidad, ¿qué debiera hacer la autoridad?

Lo más urgente es el ajuste de las expectativas. El desajuste de expectativas se traduce en demandas por aumentos de gastos, por reajustes, bonos y beneficios que pudieron financiarse y ser viables en el período de bonanza, pero que claramente han dejado de serlo. Ahora, lo importante es que estamos a tiempo de corregirlo y tomar las políticas necesarias para mantener una situación fiscal sólida, que nos ha caracterizado y que ha sido muy importante para enfrentar las crisis.

¿Qué tipo de políticas se hacen hoy necesarias?

Junto con corregir las expectativas, es indispensable restablecer una estricta disciplina fiscal que contribuya a mantener el equilibrio macroeconómico, porque en los últimos años se ha hecho frecuente aumentar los gastos por encima del monto autorizado en la ley de presupuesto. Por ejemplo, para este 2015 se proyecta que el gasto superará en 2,1% el monto que fue aprobado en la Ley de Presupuestos para este año. Esto agrega 0,5% del PIB al déficit de este año.

Bajo este marco, usted plantea que “no se puede seguir promoviendo la idea de beneficios universales”, ¿esto se puede aplicar, por ejemplo, a la gratuidad en la educación?

Hay que retomar ciertos principios que fueron parte esencial de la estrategia de la política social y fiscal desde 1990, como es que el gasto se prioriza en los sectores más necesitados y más vulnerables y que no podemos pretender dar beneficios universales. En ese sentido, un ejemplo de esto es que no se puede pretender que la universidad sea gratuita para todos, incluso para los que puedan pagar. Es correcto y realista que el gobierno lo esté planteando así ahora, pero no partió así y todavía algunos creen que en esa y otras áreas el Estado puede dar beneficios universales. Eso no es así, sólo tiene que ser para aquellos que tienen mayor necesidad.

También en el estudio aboga porque vuelva el sistema de concesiones.

Para qué el Estado va a comprometer recursos que son limitados en inversiones que es posible que los financien los privados a través de las concesiones.

Que sea tan discutido, por ejemplo, el tema de concesionar la construcción de hospitales ¿pasa por un problema más ideológico que práctico?

Seguramente quienes se oponen a esto tienen razones ideológicas, lo que yo planteo de acuerdo a esta realidad, es que el Estado no contará con los recursos, al contrario, por lo tanto, hay que recurrir a este mecanismo que se usó con éxito para la inversión en infraestructura. Hay que retomar esta política de concesiones. Y un tercer punto indispensable es fortalecer las instituciones que hacen posible una buena política fiscal y recuperar la calidad en el diseño de las políticas públicas. Se aprecia un preocupante deterioro en la formulación, discusión y aprobación de las políticas públicas.

Otro de los temas que han marcado la agenda este año es la desaceleración de la economía tanto por el ciclo internacional como por la falta de claridad en las reglas del juego, ¿cuál es su recomendación?

La nueva normalidad y la desaceleración obligan a dar la mayor prioridad al crecimiento. Este es la base para la dupla virtuosa de crecimiento y políticas sociales que favorecen el empleo, la equidad y la inclusión. Aparte de la baja en los precios de nuestras exportaciones mineras, el factor principal de la actual desaceleración del crecimiento es la caída en la inversión. Por tanto, el foco de preocupación debiera ser recuperar la inversión.

¿Comparte usted que un factor de la caída de la inversión se debe a la incertidumbre que existe?

El inversionista tiene que enfrentar riesgos, pero es muy difícil para él abordar los riesgos que no controla, como son los cambios regulatorios que se dan cuando hay, por ejemplo, modificaciones a la legislación laboral, cuando hay una discusión constitucional que no está claro por qué camino quiere ir, eso genera una incertidumbre frente a lo cual un inversionista no tiene nada que hacer. Fuera de toda duda, llevamos ocho trimestres en que la inversión se ha reducido, el principal factor tiene que ver con los elementos internacionales, pero hay una parte no despreciable que tiene que ver con esta incertidumbre regulatoria, incertidumbre de política que obedece a las reformas que se están haciendo y, especialmente, a la forma cómo se han estado haciendo.

¿Qué señal concreta puede entregar el gobierno, por ejemplo, en el caso de la reforma laboral?

El proyecto de reforma laboral debiera revisarse pensando en su impacto en la inversión. La mejor política para los trabajadores es una de pleno empleo, porque les da condiciones objetivas para negociar mejor. Si el proyecto no incentiva la inversión no generará los empleos que se necesitan y debilitará el poder negociador de los trabajadores. El marco legal afecta la forma en que se ajustan las condiciones de trabajo cuando aumenta el desempleo y al revés.

Fuente: La Tercera

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